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Sostenibilita’ delle tecnologie di processo riguardanti la committenza nell’ambito dei LL.PP.
Prof. Arch. Francesco Suraci
Documento aggiunto nell'edizione 2006 del Forum Italiano della Progettazione
1. Premessa Con il Dpr 34/2000, con il Regolamento attuativo della Legge Merloni (Dpr 554/1999), con il Capitolato Generale (Dm 145/2000) si è sostanzialmente definito il quadro normativo in materia di lavori pubblici. Il panorama normativo è stato, poi, arricchito dall'intervento della legge obiettivo e dalla legge costituzionale sul federalismo. Si tratta di provvedimenti complessi e articolati che richiedono specifici approfondimenti per la loro concreta applicazione. A tale quadro normativo si aggiungono le novità introdotte dalla "Merloni Quater" Norme che hanno innovato, profondamente, tutto il settore inerente alla realizzazione delle opere pubbliche, toccando, in modo profondo, tutti i soggetti, pubblici e privati, coinvolti, a diverso titolo, nell'attività finalizzata, da ultimo, all'infrastrutturazione del territorio.
Peraltro, le profonde innovazioni introdotte vengono a porre precise, non derogabili esigenze di ripensamento dell'organizzazione delle pubbliche amministrazioni interessate alla realizzazione delle opere pubbliche, proprio nel momento nel quale va a compimento il conferimento di competenze e delle relative risorse dallo Stato centrale alle Regioni. Cio’ ha senza dubbio gettato le basi per un rilancio della qualità progettuale nel nostro Paese, attraverso l'aggiornamento dei contenuti della progettazione e di un nuovo ruolo assegnato alla Committenza nell’ambito del processo programmatorio, progettuale e decisionale.
Da più parti si parla di una
riappropriazione del ruolo progettuale da parte
dell'Amministrazione pubblica, tant'è che la stessa legge ha
previsto un aumento dell’incentivo per rilanciare l'attività
delle stazioni appaltanti.
2. Obiettivi e finalità del Convegno a) Definire il processo edilizio visto come quella catena di azioni e di relazioni (tecnologie di processo) che portano dall’idea progettuale all’opera compiuta e alla sua gestione, e ne affronta l’attuale assetto: tanto le recenti modifiche del quadro normativo, quanto il dato per cui il progettista non è più – come in passato – figura in grado di seguire e controllare le singole fasi che conducono alla realizzazione dell’opera, rendono necessario che l’intero processo sia progettato. Devono così essere definiti con precisione sia i compiti dei protagonisti del processo, di tutte quelle figure, cioè, che contribuiscono alla realizzazione dell’opera, sia gli adempimenti e i controlli che caratterizzano ogni singola fase;
b) “Disegnare” nuovi possibili “scenari” nell’ambito del processo programmatorio mettendo a fuoco il nuovo ruolo della Committenza pubblica nel quadro dell’attuale apparato normativo perseguendo l'esigenza di "Qualificare la Committenza" e definire il significato anche culturale che può e deve assumere oggi l'opera pubblica attraverso lo sviluppo delle seguenti tematiche:
- Processo di produzione
delle opere pubbliche e nuovo ruolo della - Elementi caratterizzanti il progetto preliminare, definitivo, esecutivo; - Sistemi di realizzazione dei Lavori Pubblici e loro caratteristiche principali; - Appalti a corpo e appalti a misura; - Appalto integrato; - Appalto-concorso; - Influenza dei diversi scenari di processo sui modi di conduzione del progetto; - Gli attori del processo edilizio;
- Compiti ed attività del
Responsabile Unico del Procedimento nella - Documento Preliminare alla progettazione;
- Elaborati costituenti il
progetto preliminare, definitivo, esecutivo:
- Il Controllo del
processo: Efficacia ed efficienza del processo nel garantire
3. Articolazione della
comunicazione: La materia dei lavori pubblici è stata ridisegnata nella sua interezza nel volgere di circa dieci anni. Questo complesso normativo, teso a riordinare organicamente un settore produttivo la cui regolamentazione affondava le radici nel secolo scorso, misurerà inevitabilmente la sua reale potenzialità innovatrice sulla qualità del progetto e del prodotto finale. Dopo oltre 100 anni ci troviamo di fronte ad un nuovo corpus normativo nel settore dei lavori pubblici e questo apre, evidentemente, ampi spazi per l’organizzazione del processo edilizio essendosi spostate le tensioni degli operatori dalle questioni di principio a quelle operative, come sottolinea l'attenzione espressa dalla stessa Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici attraverso vari determinazioni. Certamente il legislatore ha creduto di individuare proprio nelle modalità previste per l’appalto e nel nuovo ruolo assegnato alla committenza nelle varie fasi del processo le condizioni che più di altre impongono al progettista, all'appaltatore e quindi alla stazione appaltante di considerare la fase progettuale come approfondita esecutiva, cantierabile e pressoché immutabile. Nuovi criteri di vigilanza e verifiche da parte della pubblica amministrazione durante l’elaborazione della progettazione, contratti di appalto a corpo con relativa contabilità, modalità di aggiudicazione delle gare, gestione delle varianti in corso d'opera, "prezzo chiuso" per l'appalto sono gli aspetti che impongono di fatto una definizione approfondita che non permetta con semplicità modifiche della natura dell'opera concepita in fase progettuale negli obiettivi da perseguire, nei costi e nei tempi di realizzazione.Negli ultimi anni il ruolo e l’organizzazione della Committenza è stata oggetto di ricerche e studi a livello europeo. In Francia, si fa riferimento al protocollo redatto dal Centre Scientifique et Technique du Bâtiment che prevede la pianificazione degli interventi attraverso la predisposizione preliminare di un Piano della Qualità. Nel Regno Unito il ruolo della Committenza e’ stato esaltato grazie al programma del governo il cosiddetto, Rethinking Construction.
In Italia la centralità della committenza è stata ribadita, ad esempio, dalla legislazione sulla sicurezza nei cantieri temporanei o mobili, addossandole pesanti responsabilità sia nella scelta sia nella vigilanza dei soggetti deputati al coordinamento.
Le modifiche introdotte dal legislatore alla normativa in materia di lavori pubblici e di salute e sicurezza hanno infatti avuto profonde ripercussioni su tutto l'assetto del settore provocando nuove e più moderne forme di approccio ai processi di programmazione, ideazione, realizzazione e gestione delle opere edilizie. In definitiva il committente è il soggetto per conto del quale l’intera opera viene realizzata, indipendentemente da eventuali frazionamenti della sua realizzazione. Già la circolare ministeriale n. 30/98 aveva specificato che tale soggetto deve essere una persona fisica, in quanto titolare di obblighi penalmente sanzionabili, individuandolo all'interno delle persone giuridiche pubbliche nel soggetto legittimato alla firma del contratto d'appalto; il D.Lgs. 494/96, art. 2, lett. b) precisa ora che nel caso di appalto di opera pubblica, il committente è il soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell’appalto. La Committenza è la figura principale di qualsiasi operazione, infatti in qualità di proprietario, è l’unico che ha il titolo per intervenire sulle trasformazioni del territorio:
-
il Committente privato ha la
facoltà di scegliere il progettista e gli
-
il Committente pubblico affida
la responsabilità e la vigilanza delle fasi della
Programmazione e articolazione
dei processi riguardanti la committenza
4. La gestione dei procedimenti La gestione dei procedimenti nei lavori pubblici richiede alla pubblica amministrazione di introdurre al proprio interno le metodologie di project management, specie per quanto riguarda il responsabile unico del procedimento. Affinché, tuttavia, i processi governati dalla committenza possano risultare efficienti ed efficaci è necessario che l'intera Amministrazione aggiudicatrice e, in particolare il servizio tecnico siano in grado di introdurre un sistema di "programme management" (relativo al programma triennale dei lavori pubblici), attuato in regime di garanzia di qualità. I processi di liberalizzazione e/o privatizzazione di servizi pubblici e la promozione di forme di Partenariato Pubblico/Privato nella realizzazione di opere pubbliche, presuppongono una rinnovata e maggiore capacità della Committenza ad "acquistare" (e dunque "appaltare") lavori, servizi, opere in forme innovative e più efficaci. I processi di decentramento e ridefinizione di ruoli e compiti istituzionali fra le diverse articolazioni dello Stato, presuppongono una maggiore attenzione nella definizione dei ruoli e delle "vocazioni" delle funzioni delle Amministrazioni ai diversi livelli. L'attenzione a questi temi è presupposto fondamentale per avviare un lungo e indispensabile processo di adeguamento, sotto il segno dell'efficacia e dell'efficienza, delle Committenze di Lavori Pubblici. Una maggiore consapevolezza sullo strumento fondamentale utilizzato per la privatizzazione dei servizi o per la realizzazione di opere pubbliche e cioè quello della "Concessione di gestione".
La definizione di programmi e strumenti in grado di indirizzare il gestore pubblico nella scelta dei fornitori e nella definizione dei contratti di concessione, dell'opera o del servizio, nei quali la eventuale "costruzione" rappresenta sul piano economico un passaggio strumentale per la "gestione" dalla quale deve derivare il recupero dell'investimento privato. Su questi argomenti, ad esempio, l’UNI ha recentemente pubblicato il Manuale "La gestione della qualità nel processo edilizio" avente lo scopo di illustrare le modalità con le quali i principi della qualità devono essere applicati lungo tutto l'iter del processo edilizio al fine di ottenere che ogni tappa venga realizzata secondo detti principi.
5. L’attivita’ di progettazione e ruolo programmatorio della Committenza L'attività di progettazione dell'opera pubblica è l'espressione in termini spaziali della domanda del committente quale definita nel documento preliminare all'avvio della progettazione medesima (commi 4 e 5, art. 15, DPR 554/99). Questa attività si estrinseca di norma con disegni, relazioni, abachi, tabelle, specifiche e calcoli che concorrono a definire la forma, la dimensione, le caratteristiche e le modalità di esecuzione dell'opera pubblica; ne individuano i costi economici in una valutazione comparativa con i costi standardizzati oppure, in attesa di questi, con gli altri interventi previsti nel programma triennale e le relative prestazioni sul piano manutentivo e gestionale. Di regola, la progettazione costituisce esplicazione di un servizio di ingegneria o architettura. L'ultimo livello dell'attività di progettazione, denominato esecutivo, è comunemente definito anche “progetto cantierabile” così come precisato nella determinazione n°.4/2001 dell’Autorità di Vigilanza sui LL.PP. E ciò per evitare la progettazione in corso d'opera e per evitare che l'impresa non assuma la piena responsabilità tecnica del progetto. Presupposto quest'ultimo invece che è necessario per l'appalto a corpo ove a base di gara deve esserci un “oggetto” completamente definito che l'aggiudicatario deve realizzare e per non dar luogo ad un contratto di tipo aleatorio.
6. La centralità del progetto La centralità del progetto si ricollega al fatto che lo stesso costituisce il momento di emersione e di sintesi delle scelte strutturali, ambientali, funzionali, tecnologiche ed economiche sottese all'opera pubblica. Soltanto una puntuale ed esauriente progettazione garantisce l'efficacia e l'efficienza dell'azione amministrativa di esecuzione dell'opera pubblica. La ratio della nuova disciplina si rinviene nella acquisita consapevolezza che di regola le carenze del progetto costituiscono una delle principali cause della mancata realizzazione delle opere pubbliche, con conseguenze riflesse nell'andamento del mercato e nei rapporti tra le amministrazioni appaltanti e le imprese appaltatrici e nella bassa qualità del risultato ottenuto. Infine, come già accennato, senza progetto esecutivo “cantierabile”, è impossibile l'appalto a prezzo determinato in via preventiva, e cioè “a corpo” come oggi la riforma prescrive salvo rare eccezioni previste. Tutto ciò assume un importante rilievo nell'attività di progettazione. Nell'appalto “a corpo”, infatti, l'individuazione dell'opera, ovvero delle necessarie lavorazioni e delle specifiche modalità di esecuzione, esercita un peso praticamente determinante rispetto agli appalti “a misura”. Il contratto con corrispettivo predeterminato, cioè “a corpo”, blocca ogni possibilità di pretesa soltanto qualora vi sia una perfetta identità fra progetto e opera finita. E questo implica un esecutivo “cantierabile”. È stato sottolineato in giurisprudenza che la sequenza procedimentale chiaramente desumibile dalle norme nazionali e regionali in tema di lavori pubblici dimostra che la regolare approvazione (in via tecnica ed in via amministrativa) del progetto dell'opera pubblica costituisce l'elemento fondamentale e necessario sulla base del quale la Pubblica amministrazione può procedere alla scelta dell'appaltatore; pertanto, esclusi i casi di appalto concorso, appalto integrato, ecc.., dove l'appaltatore è chiamato anche a formulare il progetto dell'opera, o altri casi espressamente previsti per legge, il progetto regolarmente approvato costituisce presupposto logico e giuridico dell'affidamento dei lavori e delle opere in esso previste. Durante le fasi di redazione dei documenti preliminari programmatori, studi di fattibilità progettuali e progetto preliminare si richiede oggi un maggiore protagonismo della Committenza Pubblica che deve concretarsi nella riappropriazione di funzioni operative dirette e cioe’ della capacità di programmare e di controllare il processo. Infatti il programma triennale costituisce il momento pianificatorio nel quale vengono valutati i profili di fattibilità progettuale delle opere da eseguire, alla luce dell'identificazione e della quantificazione dei bisogni sociali ai quali si intende dare risposta con la realizzazione delle opere comprese nel programma stesso, in un quadro complessivo di competenze istituzionali diverse che impone il concerto tra soggetti pubblici chiamati a rendere coerenti i rispettivi obiettivi di priorità. In particolare la committenza nel redigere il D.P.P. (DPR.554/99, art.15 - comma 4) dovrà con approfondimenti tecnici-amministrativi graduati in relazione alla tipologia dell’intervento, categoria ed entità della spesa definire: esigenze; bisogni da soddisfare; funzioni che dovrà svolgere l’intervento.
Si ritiene compito della Committenza, rispetto all’intervento da realizzare intervenire nei seguenti momenti strategici:
- Analisi propedeutiche e alternative di progetto; - Obiettivi generali da perseguire e strategie per raggiungerli; - Fattibilità tecnica; - Regole e norme tecniche da rispettare; - Funzioni che dovrà svolgere l’intervento; - Livelli di progettazione ed elaborati grafici e descrittivi da redigere; - Compatibilità ambientale;
- Situazione iniziale e
possibilità di far ricorso alle tecniche di ingegneria - Vincoli di legge relativi al contesto in cui l’intervento è previsto; - Impatti dell’opera sulle componenti ambientali; - Limiti finanziari da rispettare e stima dei costi e delle fonti di finanziamento; - Convenienza economico-sociale; - Esigenze e bisogni da soddisfare; Verifica procedurale;
- Fasi di progettazione da
sviluppare e loro sequenza logica e relativi tempi - Sistemi di realizzazione da impiegare; - Analisi di rischio e di sensitività.
Percorso concettuale del DPP 554/99
Le argomentazioni e le riflessioni problematiche espresse inducono a ritenere, insieme, l'importanza e la difficoltà del percorso di adeguamento organizzativo e professionale che le pubbliche amministrazioni impegnate nel comparto del governo del territorio e della realizzazione delle opere pubbliche dovranno affrontare, per mettersi al passo con la legislazione e, prima ancora, con le esigenze economico-sociali alle quali la stessa legislazione ha inteso corrispondere.
Si è visto, in particolare, come i compiti e gli ambiti di attività amministrativa che la nuova normativa sugli appalti affida al committente dei lavori problemi di natura funzionale tali da determinare la necessita’ di una formazione permanente per i funzionari tecnici che assumano questo tipo di responsabilità. In particolare, le pubbliche amministrazioni committenti di opere pubbliche dovranno possedere gli strumenti professionali ed organizzativi necessari per dialogare e per interagire, in modo sinergicamente efficace, con il mondo economico ed imprenditoriale, nonché, nell'ambito del project finance, con il mondo della finanza privata, in un contesto geografico e normativo non più limitato ai confini del Paese, ma dilatato all'ambito comunitario. Il programma di una pubblica amministrazione, a livello centrale o periferico, deve essere costituito da un insieme di interventi opportunamente correlati, attraverso i quali realizzare, nei tempi compatibili con i disposti normativi che ne disciplinano l’attuazione, le opere individuate nell’ambito del proprio quadro esigenziale.
Trattazione tematiche specifiche
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E PROJECT MANAGER
- IL QUADRO NORMATIVO DI
RIFERIMENTO E LA NUOVA FIGURA DEL: RUP - Sintesi del quadro normativo di riferimento
- Novità significative
introdotte dal nuovo Regolamento e dal nuovo Capitolato - Fondamenti istitutivi della figura del RUP - La stazione appaltante ed il RUP - Il ruolo del RUP: caratteristiche, professionalità e responsabilità
- IL RUP E LA
PROGRAMMAZIONE DELL'OPERA PUBBLICA - Il programma triennale delle opere pubbliche - L'elenco annuale delle opere pubbliche - Il documento preliminare alla progettazione - Affidamento degli incarichi di progettazione - Affidamento degli incarichi di supporto al RUP
- IL RUP, LA PROGETTAZIONE
E LA SCELTA DEL CONTRAENTE - L'attività del RUP nella fase della progettazione - Analisi dei differenti livelli di progettazione - I capitolati speciali d'appalto ed il quadro tecnico-economico - La validazione dei progetti - L'approvazione dei progetti - Sistemi di realizzazione dei lavori pubblici - Bandi di gara - Criteri di aggiudicazione - Lavori in economia
- IL RUP DOPO LA SCELTA DEL
CONTRAENTE, DURANTE L’ESECUZIONE - Compiti del RUP nella fase della esecuzione del contratto - L’ufficio della Direzione lavori - Contabilità e relativi sistemi - Il collaudo e l’attività del RUP - Il ruolo del RUP nel contenzioso con l'Appaltatore - L'accordo bonario
Iter tecnico procedurale relativo alla programmazione triennale LL.PP. ed elenco annuale
Schematizzazione contenuti livelli progettuali secondo la norma
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Prof. Arch. Francesco Suraci |
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con il patrocinio del: |
Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori |
