|
La gestione delle OO.PP.: dalla programmazione al collaudo, con particolare riferimento alla verifica del progetto preliminare e alla validazione del progetto esecutivo
Prof. Arch. Francesco Suraci
Documento aggiunto nell'edizione 2006 del Forum Italiano della Progettazione
Gli anni Novanta e i primi anni del 2000 hanno visto i legislatori rivoluzionare la normativa sugli appalti introducendo i concetti di sistema di qualità nei processi edilizi, centralità della programmazione, valenza del progetto in un'opera pubblica. Lungi dall'aver raggiunto l'obiettivo sperato in così breve tempo, questi concetti stanno però producendo gradualmente un cambio di marcia culturale da parte degli enti pubblici, del personale tecnico, del mondo professionale e delle imprese, assolutamente necessario al fine di ricondurre tutte le fasi del processo edilizio nell'alveo dell'efficacia ed dell'efficienza dell'azione pubblica nella realizzazione delle opere, in tempi e con costi certi. In questo quadro, le procedure di verifica e validazione dei progetti di opere pubbliche, rappresentano uno dei mezzi più efficaci di effettiva pianificazione dei controlli che le stazioni appaltanti hanno nella realizzazione degli interventi.
Il “prodotto opera pubblica” è espressione finale di un processo, lungo, complesso e articolato, nel corso del quale, dopo essere stati a monte prefissati (committenza) con puntualità obiettivi e requisiti, vanno costantemente monitorati e ricalibrati (progettista) tutti i parametri che garantiscono la qualità complessiva dell’opera.
Il processo operativo di una realizzazione pubblica deve prevedere una programmazione che assicuri: a) continuità di processo tra obiettivi iniziali e risultati finali;
b) il rispetto della
qualità del progetto, del prodotto, dei costi e
c) la fattiva
partecipazione dell'utilizzatore (esigenze del fruitore)
d) il supporto
specialistico (in un ambito di progettazione integrata)
La programmazione triennale gioca un ruolo di cerniera tra questi tre campi della progettazione: essa permette di definire gli obiettivi e di redigere un elenco delle prestazioni richieste (il programma di base), di controllare la progettazione in ogni fase del processo (adeguamento – rimodulazione - programma - progetto), di aiutare a sorvegliare alla messa in esercizio delle opere (capitolati specifici).
Di regola, la progettazione costituisce esplicazione di un servizio di ingegneria o architettura (CPC 867, categoria 12 dell'Allegato IA della Direttiva 92/50/CEE). Nel sistema delineato dalla L.109/94, la progettazione ha un ruolo centrale e la disciplina ad essa relativa costituisce uno dei punti qualificanti della nuova normativa e fissa criteri espressi in termini qualitativi, che sono particolarmente importanti: la progettazione, a parte i tre livelli nei quali è articolata, deve garantire qualità dell'opera, conformità alle norme e soddisfacimento dei requisiti essenziali.
La centralità del progetto si ricollega al fatto che lo stesso costituisce il momento di emersione e di sintesi delle scelte strutturali, ambientali, funzionali, tecnologiche ed economiche sottese all'opera pubblica. Soltanto una puntuale ed esauriente progettazione garantisce l'efficacia e l'efficienza dell'azione amministrativa di esecuzione dell'opera pubblica.
Questo equivale a dire che la progettazione deve risolvere i problemi che sono stati identificati come esigenze di partenza. Nello spirito della norma, la disposizione relativa alla evidenziazione dei (tre) momenti più significativi nei quali si articola lo sviluppo della progettazione, oltre che in funzione di controllo e di verifica dell'attività di progettazione nel suo complesso, serve anche ad individuare le fasi nelle quali gli elaborati, avendo raggiunto un determinato grado di compiutezza, possono essere utilizzati al fine di applicare determinate procedure di aggiudicazione o di realizzazione degli interventi:
Se il DPP costituisce la «domanda» della committenza, il «progetto preliminare» ne è la «risposta» progettuale. Una delle caratteristiche fondamentali della legge è costituita dalla flessibilità attribuita dal legislatore a questa fase del processo progettuale. Il progetto preliminare, infatti, può pervenire a livelli di sviluppo anche molto differenziati nei loro contenuti a seconda del ruolo che si trovano a svolgere nel processo di realizzazione. È nel progetto preliminare che vengono introdotti gli elementi di controllo degli aspetti qualitativi dell’intervento progettuale, determinando l’entità dell’intervento in termini funzionali, dimensionali, tecnologico-prestazionali e, quindi, economici e verificandone nel complesso la fattibilità. È in questa fase che si valuta la convenienza economica complessiva dell’intervento: si può decidere, ad esempio, nel caso di un intervento previsto come ristrutturazione di un determinato organismo funzionale esistente, di optare - qualora tale ipotesi non fosse adeguatamente supportata in termini di costo/beneficio per una nuova edificazione, rimettendo anche in discussione le linee programmatorie fin qui avanzate;
Le indicazioni contenute nel progetto preliminare sono sviluppate ed approfondite nel progetto definitivo, in cui si individuano compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabilite nel livello preliminare e contenendo, altresì, tutti gli elementi necessari al rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni. E tanto all'evidente fine di evitare che successive osservazioni possano implicare la necessità di una rielaborazione di particolari costruttivi, calcoli di strutture e impianti e preventivi particolari. Il tutto in modo che, una volta acquisiti i necessari nulla-osta o pareri tramite la conferenza di servizi, l'approvazione del progetto definitivo da parte di una amministrazione aggiudicatrice equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori consentendo il concreto avvio della procedura espropriativa;
Sulla base di quello definitivo, il progetto esecutivo determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo previsto da porre a base di gara. Questo livello deve essere sviluppato ad un punto tale di definizione da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo. In altre parole costituisce l'ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni. Il progetto esecutivo costituisce, cioè, intermediazione tra chi ha svolto l'attività di progettazione definendone il contenuto, e chi invece l'opera deve realizzare. Il livello di approfondimento richiesto nella progettazione esecutiva è, quindi, il massimo possibile in modo da pervenirsi alla identificazione di tutti gli elementi dell'intervento come guida, strumento necessario e sufficiente, in cantiere per la sua costruzione.
L'attività di progettazione dell'opera pubblica è l'espressione in termini spaziali (grafici, tecnici e tecnologici) della domanda del committente quale definita nel documento preliminare all'avvio della progettazione medesima (commi 4 e 5, art. 15, DPR 554/99). Questa attività si estrinseca di norma con disegni, relazioni, abachi, tabelle, specifiche e calcoli che concorrono a definire la forma, la dimensione, le caratteristiche e le modalità di esecuzione dell'opera pubblica; ne individuano i costi in una valutazione comparativa con i costi standardizzati oppure, in attesa di questi, con gli altri interventi previsti nel programma triennale e le relative prestazioni sul piano manutentivo e gestionale.
Definire concretamente le esigenze, individuare le “prestazioni qualificanti”, rendere “quantificabili” gli obiettivi, rappresentano, quindi, le prime operazioni (indispensabili) per innescare il processo di definizione del progetto, perseguendo il fine della qualità del prodotto. In questo quadro, riveste un ruolo fondamentale la committenza - per le responsabilità nella gestione complessiva del processo di attuazione dell’intervento - qualora fosse in grado di rendere prima attuabile, poi fruibile e quindi gestibile tale prodotto. L’introduzione dei concetti di qualità nella progettazione, ha rappresentato uno dei principali elementi innovatori nel nuovo ordinamento dei lavori pubblici strutturato sulla L.109/94 s.m.i. e ha permesso alle Amministrazioni Pubbliche in genere di disporre di nuovi strumenti tecnico-amministrativi per il controllo del progetto e la qualita’ degli interventi.
Purtroppo Il nuovo impianto
legislativo a distanza di oltre dieci anni ha prodotto solo
parzialmente quel cambio di marcia culturale da parte
degli Enti Pubblici (del personale tecnico-amministrativo),
del mondo professionale, delle imprese, degli Organismi di
Attestazione e Ispezione ( SOA-ODI ) e delle assicurazioni,
che era assolutamente necessario perseguire al fine di
ricondurre tutte le fasi del processo edilizio nell'alveo
dell'efficacia ed efficienza dell'azione pubblica nella
realizzazione delle opere, con tempi e con costi certi.
Quest’ultimo articolo ha obbligato le S.A. alla verifica del progetto, ma e’ solamente con l’entrata in vigore del D.P.R. 554/99 (Regolamento di attuazione) attraverso gli articoli 46,47,48, che la disposizione ha trovato una sua coerenza applicativa .
Ma gia’ dal 1998 la UNI con la norma UNI 10721 - Servizio di controllo tecnico per nuove costruzioni - e UNI 10722 – Qualificazione e controllo del progetto di nuove costruzioni – attraverso la rielaborazione delle norme inglesi British Standards 7000/4:96 e le ISO 9699, aveva proceduto a regolare questo settore permettendo agli utilizzatori di disporre degli strumenti metodologici e procedurali di minima per la gestione del progetto ed in particolare per la verifica e validazione dei progetti di nuove costruzioni.
L'art.30 della legge 109/94, al comma 6, prevede, a carico del Responsabile del Procedimento per la realizzazione dei lavori pubblici, il controllo, effettuato autonomamente o con il supporto di organismi terzi accreditati ai sensi delle UNI CEI EN 45000, del progetto esecutivo (o definitivo nel caso di appalto integrato) prima dell'inizio delle procedure di appalto dei lavori. Il regolamento di attuazione della legge (DPR 554/99) ha poi individuato, con gli art. 46 e 47, i punti oggetto delle verifiche, rispettivamente sul progetto preliminare e sul progetto esecutivo, mentre all'art. 48 sono precisate le modalità delle verifiche stesse e le procedure per l'individuazione degli organismi di controllo esterni nel caso in cui venga accertata la carenza di adeguate figure professionali all'interno dell'amministrazione. Tali verifiche hanno sostanzialmente il duplice obiettivo di indagare circa l'adeguatezza dell'opera progettata a soddisfare i requisiti che l'hanno motivata e l'adeguatezza dei documenti di progetto alle normative cogenti ed alle esigenze di completezza e chiarezza necessarie per la sua esecuzione.
Relativamente al primo aspetto il legislatore ha previsto anzitutto la redazione, da parte del Responsabile del Procedimento, del documento preliminare alla progettazione (artt. 8 e 15 del DPR 554/99) in cui vengono indicati gli "obiettivi generali da perseguire" e le "strategie per raggiungerli"; tale documento rappresenta dunque il punto di riferimento per la verifica della conformità del progetto esecutivo agli obiettivi dell'amministrazione da parte del soggetto validatore, che dovrà quindi compiere un'analisi sostanziale, e non solo formale, della documentazione progettuale. Nell’ambito del processo edilizio e relativamente al delicato momento di passaggio dalla programmazione alla progettazione, un’importante innovazione è stata introdotta dal quadro normativo istituzionale, attraverso l’obbligatorietà di elaborare un “documento preliminare” e di redigere un primo stadio di progettazione: il “progetto preliminare”. Questo livello di elaborazione -che vede la committenza chiamata direttamente in causa- deve essere finalizzato, in particolare, a definire:
- le ragioni della scelta
della soluzione prospettata - la fattibilità amministrativa e tecnica; - i costi dell’intervento.
È inoltre la sede naturale per partecipare al dialogo che si dovrebbe instaurare tra le competenze interessate alla risoluzione della molteplicità dei problemi e per valutare concretamente la loro soluzione a garanzia della prosecuzione “certa” dell’iter tecnico amministrativo. Tale compito spetta evidentemente, alla committenza e costituisce, per le sue valenze anche tecniche ed economiche, la prima e naturale sede di confronto tra il progettista e la committenza. L’innovazione procedurale determinata dall’introduzione del progetto preliminare, come obbligatorio stadio di approfondimento, è individuabile anche nelle ricadute che comporta -a ritroso- sulla fase di programmazione degli interventi: per programmare un’opera pubblica o intervenire su quelli esistenti (per redigere il programma triennale), è obbligatorio che ne sia stato svolto, accertato e verificato il relativo progetto preliminare, che ne sia quindi accertata l’utilità e che ne sia verificata concretamente la fattibilità, sotto i diversi profili: funzionale, tecnologico, economico, tecnico-amministrativo.
L'art. 47 del regolamento si occupa anche di questa seconda fase del controllo, prevedendo l'accertamento della completezza documentale, del rispetto delle prescrizioni normative e della congruità fra elaborati e prescrizioni capitolari. Accanto alla verifica di aspetti puramente formali, come l'esistenza o meno degli elaborati richiesti dalla normativa e delle relative assunzioni di responsabilità, vengono esplicitamente richieste verifiche su aspetti sostanziali quali, ad esempio, la valutazione sui criteri adottati per il calcolo strutturale e la verifica di corrispondenza tra computi metrici ed elaborati grafici. Ciò significa che dovrà essere accertato se sono state tenute in conto tutte le azioni sulle strutture o se le tolleranze previste nei rilievi topografici sono adeguate al tipo di opera da realizzare oppure ancora se nei computi sono stati considerati tutti gli elementi dell'opera ed i loro prezzi sono congruenti.
La validazione, rivolta direttamente al miglioramento della qualità ed affidabilità del progetto, appare quindi come il momento di sintesi per l'attività del Responsabile del Procedimento, il vero project manager dell'intervento, tra il documento preliminare e la fase di realizzazione dell'opera pubblica. Il regolamento attuativo della legge 109 e s.m.i., prevede un nuovo regime di responsabilità e cioé l’obbligatorietà di validare e certificare il progetto esecutivo, in particolare per quanto attiene la completezza, adeguatezza, chiarezza degli elaborati progettuali: (grafici, descrittivi e tecnico-economici). Il problema risiede nella mancanza della corretta traduzione dell’esecutivo in “progetto cantierabile”: un elaborato da produrre di concerto con l’impresa che richiede, da parte del progettista, una specifica cultura della realizzazione, la capacità di interfacciarsi appunto con l’impresa e da parte di quest’ultima un atteggiamento propositivo e non di sterile arroccamento a difesa degli utili che derivano (nei limiti previsti dalla norma e dalla spesso non controllata movimentazione delle varie categorie dell’appalto) dalle varianti in corso d’opera.
Appare ormai consolidato il fatto che questa analisi, effettuata dal responsabile del procedimento in maniera autonoma o con il supporto di un organismo di controllo, non trasferisce a questi soggetti le responsabilità che sono a carico del progettista, quali ad esempio le scelte di fondo o la correttezza del calcolo delle strutture. Il secondo aspetto coglie invece uno dei principi cardine della nuova legge, costituito dall'esigenza per le amministrazioni di appaltare un progetto davvero esecutivo, che ponga l'amministrazione stessa al riparo dai rischi di varianti in corso d'opera. E' noto infatti che proprio gli errori e le carenze della documentazione progettuale costituiscono lo spunto per gli appaltatori per avanzare riserve destinate inevitabilmente a determinare un aumento dei tempi e dei costi di realizzazione delle opere. La preoccupazione del legislatore di limitare questi rischi è confermata anche da altri articoli della legge, che da una parte prevedono nella generalità dei casi l'appalto dei lavori "a corpo", con precise limitazioni nella possibilità di introduzione di varianti da parte del direttore dei lavori, dall'altra obbligano il progettista a munirsi di apposita polizza assicurativa che copra sia le eventuali spese per una nuova progettazione, sia i maggiori costi dell'opera che ne potrebbero derivare.
|
|
Prof. Arch. Francesco Suraci |
|
|
con il patrocinio del: |
Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori |
